引言

跟着处所性棚户区革新政策系统不竭健全，具有“深圳特点”的棚户区革新模式日臻完美。在此布景下，为处理“就项目论项目”的实际问题，本文以编制《深圳市棚户区革新项目专项计划编制手艺划定》等“一揽子”手艺尺度文件经验为根本，从规范项目计划编制与办事主管部分审批治理的角度，经由过程明白棚改工尴尬刁难象和其特点，系统地阐释深圳棚户区革新项目标具体计划编制思绪方式与焦点内容，并提出后续计划编制的工作标的目的，以期为深圳和其它城市制订“推动老旧住区革新与改良其空间情况质量”的规范供给手艺法则参考，为好居城市的扶植阐扬积极感化。

2007年以来，国务院和相关部委、广东省接踵出台关在推动棚户区革新工作的相干指点定见和实行定见①，明白棚户区革新工作的整体要求、合用规模、根基准绳和政策办法等，侧重改良住房坚苦群体栖身前提、完美城市功能、增进经济社会调和成长[1]，使棚户区革新工作既具有平易近生项目导向，又具有社会成长导向[2]。

在宏不雅政策指点下，国内、省内其它地域多采取以当局为主导的老旧住区革新模式，这类棚户区革新较少遭到市场的影响，获得了必然的结果。而深圳的棚户区革新模式则按照本身的非凡环境做出了调剂：深圳在2009年出台《深圳市城市更新法子》，明白了以市场化运作为主、当局监管的城市存量开辟模式，将老旧住区作为“四旧”②的一种，全体纳入城市更新轨制系统中。

深圳近况高度建成的城区风采（图片来历：李理摄）

但是，深圳棚户区革新的历程依然碰到了坚苦，对照旧工业区、旧贸易区等更新革新的推动速度，触及业主较多、产权分离的老旧住区革新因为“双百”赞成硬目标等的“高门坎”，致使大都项目阻滞不前，衍生出诸多复杂的社会问题③。

同时，针对深圳不竭高企的市场商品房价钱，当局提出十三五时代筹集扶植40万套、供给35万套人材住房和保障性住房的方针使命，明白将棚户区革新列入多渠道保障的主要路子之一④，试图破解房源筹集困难，年夜幅提高市平易近住房保障程度。

基在上述布景，在多重身分影响下，深圳棚户区革新亟需找寻到全新的有用处理方案。2018年，深圳出台《深圳市人平易近当局关在增强棚户区革新工作的实行定见》深府规〔2018〕8号（下称《实行定见》），提出具有“深圳特点”的棚改模式，由各区当局主导、国企实行，以公共好处为目标，明白棚户区革新项目室第部门除用在搬家安设住房外，该当全数用作人材住房和保障性住房，从而将老旧住区革新与当局公共住房供给深度融会。《实行定见》旨在充实阐扬当局公共职责感化，在改良平易近生、盘活老旧住区存量资本的同时，量质并举保障公共产物供给，实现社会、情况和经济等分析效益价值的晋升。

一 、深圳棚户区革新工作根基特点

1.1 革新对象特点

今朝，国度对棚户区革新对象界定为四类：国有工矿棚户区、国有林区棚户区、国有垦区危房和城市棚户区，因为深圳本身的城市化特点，全市规模内的棚户区根基为城市棚户区[3]。

《实行定见》进一步明白深圳市棚户区革新的合用规模，即知足划定利用年限（通常是20年），同时具有住房质量、消防等平安隐患、利用功能不齐备、配套举措措施不完美等问题的老旧室第区。相较国度与广东省相干革新对象界定例定，《实行定见》旨在安稳起步推动全市老旧住区革新工作，在面积范围、革新户数与城中村、旧屋村等常见棚改对象的界定上均有所保存。

深圳老旧住区举例——福田区八卦岭宿舍（图片来历：收集）

经由过程对全市1998年之前老旧住区空间数据库统计，合适划定利用年限的老旧室第小区共有超600个，以中高层为主，平均容积率约1.8。大都项目占有城市组团中间和地盘高价值区位，此中位在城市焦点区（罗湖区、南山区、福田区）的项目数目占比约80%，位在轨道站点（含四期计划）500米规模内的项目占比约60%。这些项目标凸起问题有：

社区级文化文娱和教育、医疗等公共配套举措措施缺少；部门消防、燃气、供电等根本举措措施具有举措措施老化等平安隐患；小区内部公共勾当场合与景不雅情况质量较差。

1.2 组织架构与计划操作流程

虽然棚户区革新项目与城市更新单位在革新/更新对象、类型、体例、计划功能、首要方针人群等方面具有诸多分歧（见下图），但因为二者同是面向实行的存量型计划，对应在深圳城市计划系统中，同属法定图则（节制性具体计划）层面，深度参照具体蓝图履行。是以，可借助城市更新完整的项目审批治理人员和成熟经验，有用展开棚改工作。

深圳城市棚户区革新与城市更新的异同点比力（图片来历：作者绘制）

在组织架构与计划操作流程方面，深圳棚户区革新工作结合住房扶植、城市更新和计划与天然资本等多部分权柄⑤，在《实行定见》中明白棚户区革新项目由市区两级保障性安居项目扶植/棚户区革新工作批示部（分设在同级住房扶植主管部分）担任，组织项目年度打算、计划编制、实行主体确认等事项；计划审查治理则由城市更新主管部分担任，同城市更新单位分歧，报各相干部分审议、审批，并进行公示与公家定见处置，终究纳入计划河山“一张图”系统。

2、棚户区革新计划编制文件草拟思绪

自《实行定见》公布以来，深圳城市棚户区革新项目已从“个案”立项式向全市规模内铺开，亟需公道规范指导项目计划编制的具体内容与功效情势，有用对接住建、更新、计划等多部分审查、审批治理要求，为此重点环绕以下三个方面系统研究制订相干计划编制手艺规范文件和配套办法。

2.1 容量需求与宜居方针相连系

对深圳而言，若何在高度建成、高密生齿、高强计划的地盘空间紧束缚下追求栖身增容将是持久具有的话题。面临全市正常的住房布局与沉重的公共住房供给使命，和近况高容积率带来的还迁住房压力，迫使棚户区革新项目追求更高的计划容量目标。为了更好地处理两个“栖身”问题，既改良老旧住区栖身情况，又供给高质量的公共住房吸引各类方针人群，在项目计划编制中需要侧重斟酌高容积率下宜居性建立问题，鉴戒应用如新加坡组屋、喷鼻港公屋等的公共宜栖身区营建经验（见下图），实现“住有宜居”的城市成长方针。

新加坡高密度宜居公共住房扶植举例（图片来历：收集）

2.2 概念计划与专项计划相连系

从计划编制条理来说，深圳棚户区革新项目分为概念计划[4]与专项计划两个环节。此中，设立概念计划的目标是为了分析评估项目标实行可行性，办事在项目打算申报，使项目从革新打算向具有可操作性的革新计划改变。概念计划由各区住房扶植主管部分担任组织编制，重点对项目研究规模、计划容量节制、地块计划用地性质、建筑体块强排结构等进行多方案论证[5]，会同公家反馈定见，肯定重点工作鸿沟前提，为后续专项计划编制供给无力支持；专项计划则是市住房扶植主管部分打算存案后展开的法定性具体计划，有着严酷的制订、审查、审议、定见搜集采用、审批等流程。

2.3 计划编制与审批法则相连系

参考深圳城市更新单位经验，兼顾斟酌“编计划”与“审计划”二者关系，在制订棚户区革新项目计划编制内容的同时，充实对接计划审批操作法则，明白计划编制各阶段的行政处置体例、报批法式与工作时限，提出计划制订、点窜、调剂的具体景象与操作流程，束缚专项计划编制内容强迫性目标系统，提高计划编制的严谨性。为此，市住房扶植主管部分组织同步展开编制《深圳市棚户区革新项目专项计划编制手艺划定》[6]（下称《编制手艺划定》）与《深圳市棚户区革新项目专项计划审批操作法则》[7]。经由过程制订审批操作法则，将专项计划有用落实到地盘出让与扶植用地计划许可文件中，保障计划编制内容的传导性与落地性。

3、计划编制手艺划定焦点内容

3.1 规范专题/专项研究内容与功效情势，指点项目计划编制

依托成型的《深圳市撤除重建类城市更新单位计划编制手艺划定》⑥，棚户区革新项目专项计划编制内容分为手艺文件与治理文件，此中手艺文件包罗计划研究陈述、专题/专项研究与手艺图纸，是关在计划设想环境的手艺性研究论证的文字、图纸、表格等，由具有响应计划编制天资的手艺单元组织编制；治理文件包罗文本、附图与计划核准文件，是各主管部分审批治理项目标根据，与审批操作法则相跟尾。

从安稳推动老旧住区革新的角度，《编制手艺划定》临时不触及旧工业区、旧贸易区、城中村、旧屋村等城市更新对象，革新类型为撤除重建。落实国度的“六个严禁”⑦，划定计划栖身功能的建筑面积不该低在项目总建筑面积的70%，保障棚改栖身属性“严进严出”。在专项/专题研究方面，设置公共办事举措措施专项、城市设想专项、建筑物理情况专项、海绵城市扶植专项、生态修复专项、社区人居情况质量专项、住房类型与户型专项、经济测算专项、计划功能专项、交通影响评价专题、市政项目举措措施专题、汗青文化庇护与操纵专项等，以专题/专项情势科学系统支持专项计划内容编制。

3.2 正视城市设想和人居情况质量设想，营建公共宜居社区

鉴在《编制手艺划定》中城市设想专项研究侧重在物资空间组织与形态节制，建筑物理情况专项更多是空间校验式的、而非体验式的，从更好地营建宜居糊口空间与宜居糊口体验动身，连系《城市栖身区计划设想尺度》GB50180-2018与《深标》，提出改良社区人居情况质量的相干要求与具体办法，构成人居情况质量专项研究，首要编制内容为：

（1）社区出行体验研究须申明对社区居平易近平常出行路径与慢行体验的首要构想和节制要点，明白诸如户外遮阳避雨空间路径、无妨碍举措措施通道等的设想构想和节制要点[8]；

（2）社区公共勾当场合和办事举措措施设置装备摆设研究须表现全龄友爱的社区成长理念，增设办事儿童、老龄人等的勾当场合或文化文娱举措措施；

（3）社区声、光情况感知研究应采取声樊篱、生态项目绿化等手段消减、遮挡、接收周边噪声源对社区的影响，并说明社区照明组织情势与灯光组合；

（4）社区认同感营建研究须申明社区计划意向特点和气概特点，晋升居平易近的社区认同感和归属感。

图片来历：pixabay

3.3明白办事举措措施设置装备摆设和强迫性内容，包管公共项目供给

交通举措措施方面，按照先期展开的全市保障性住房利用需求项目问卷查询拜访统计，37%的受访者方向地铁通勤，24%选择步行或骑自行车出行，选择私人车的仅占13.6%。是以，在交通影响评价专题研究中，该当以公共交通优先、慢行友爱的方针导向，强调展开轨道站点、公交站点等接驳与换乘阐发，和提出公交举措措施和办事优化办法的具体建议。

公共办事举措措施方面，以知足原居民、人材住房和保障性住房方针受益群体多样化需求为方针，落实法定图则划定的各类公共办事举措措施或其它城市公共好处项目标品种、数目、散布和范围，保障计划生齿学位的幼儿园、中小学等教育举措措施，提高社区级养老、医疗、体裁等公服举措措施的设置装备摆设尺度。

配套贸易与人材住房和保障性住房供给方面，将除还迁之外的可朋分发卖的运营性建筑面积列入强迫性内容，设置上限节制；在公道评估出项目栖身总量条件下，连系还迁拆迁抵偿尺度和面积核算，对残剩计划人材住房和保障性住房设置建筑面积下限节制。

3.4 连系还迁和方针受益群体特点需求，精准住房产物设想

住房户型和其套数是影响棚户区革新项目计划产物供给的焦点要素，为邃密化设想住房产物，划定所有棚户区革新项目均应进行住房类型与户型专项研究：

（1）还迁住房：研究其公道的建筑面积、户型面积与配比、套数，为后续制订搬家抵偿方案供给支持；

（2）人材住房和保障性住房：按照周边近况住房散布环境、区位交通环境、公共办事举措措施配套环境，和方针受益群体的需求等特点（见下图），遵守“以需定供”的准绳，研究人材住房和保障性住房建筑面积、户型面积与配比、套数。

人材住房和保障性住房户型配比影响身分（图片来历：作者绘制）

4、后续计划编制工作标的目的

跟着深圳各区棚户区革新工作的深切推动，罗湖区、福田区、南山区、龙岗区、宝安区等均制订出台棚户区革新实行细则，部门先行项目已经由过程计划审批顺遂开工扶植，但棚改规范制订仍处在起步阶段，需当令调教、不竭完美，加倍切实指点项目实行。

4.1 合用规模方面

因为老旧住区的“汗青遗留”困难，今朝各区展开的棚户区革新项目，遍及具有近况用地不规整、占地范围小、地上栖身建筑物利用性质复杂、与法定图则计划地块鸿沟难以婚配等诸多问题，致使项目工作的空间规模难以规定。另外，《实行定见》对棚户区革新合用规模还没有细化，老旧住区的革新主体功能比例具有下调环境。是以，从安稳推动棚户区革新的角度动身，全体制订棚户区革新规模线规定法则，对峙以老旧室第建筑功能为主导，公道规范棚户区革新项目用地范围巨细，是今朝计划编制法则的工作重点。

4.2 计划节制方面

计划目标容量是各好处主体的配合诉求，为有用处理当局在棚户区革新中“既当评判员又当活动员”的脚色定位问题[9]，量质并举地扶植公共宜居社区，市住房扶植主管部分正在展开棚户区革新项目容积率核算法则的研究工作，正当合规、科学公道地制订项目各项目标内容，量化肯定分歧性质用地容积率上限，设置人材住房和保障性住房下限数值、住区配套型贸易与贸易办公和旅店业建筑配比公道区间。鉴戒《深标》转移容积与嘉奖容积概念，鼓动勉励增添自力占地的公共办事举措措施和附建式公共配套举措措施，提高公服举措措施设置装备摆设比例。

4.3 准入轨制方面

为有用跟尾概念计划与专项计划编制，严酷审核各区AG����APP棚户区革新年度打算项目，根据《实行定见》，成立健全市住房扶植主管部分打算存案轨制。重点核对项目近况撤除重建需要性、建筑建成时候、图则计划栖身主导标的目的、上位计划要求、撤除规模是不是公道和是不是合适国度棚改政策要求等。针对我市老旧小区范围琐细的实际问题，对撤除规模1公顷以下的，提出计划功能和公共办事举措措施专项论证研究，经审议经由过程后方可存案，保障项目可实行性，为专项计划编制供给坚实支持。

4.4 政策跟尾方面

今朝，市场主导的城市更新已进入“深水区”，当局单一监管职责的存量开辟模式在悄悄改变，面向零星地盘资本整合治理的“地盘整备”轨制与改良老旧住区的“棚户区革新”轨制逐步成型，深圳已初步构成城市更新、地盘整备、棚户区革新“三驾马车”并行的存量开辟系统。经由过程高效的轨制搭接与规范尺度设想，充实阐扬当局与市场的互促感化，摸索片区全体兼顾计划、多种实行路径共同的深圳存量开辟新模式，阐扬“组合拳”劣势。

结语

深圳城市棚户区革新工作已实现从编“计划”到编“法则”的进化，经由过程完美的手艺规范系统设想，规范棚户区革新项目操作流程、编制内容、核算法则和审批机制等，尽力实现社会分析价值晋升，实现“居平易近与城市的价值配合体”双赢。经由过程棚户区革新工作，摸索供给更多高质量的公共住房产物与宜居糊口空间，改良人居情况与栖身质量，完美城市性能，对晋升城市焦点吸引力、实现建立宜居城市的计谋方针相当主要。

正文：①2007年以来，国务院和相关部委、广东省接踵出台《国务院关在处理城市低收入家庭住房坚苦的若干定见国发〔2007〕24号》《关在推动城市和国有工矿棚户区革新工作的指点定见（建保〔2009〕295号）》《关在加速棚户区革新工作的定见（国发〔2013〕25号）》《关在加速棚户区革新工作的实行定见》(粤府〔2014〕2号)等棚户区革新工作的政策文件，全国与广东省棚改工作启动。

②2009年12月深圳市人平易近当局以当局规章情势公布了《深圳市城市更新法子》（深府第211呼吁），后续又以当局规范性文件发布了《深圳市城市更新法子实行细则》（深府〔2012〕1号），明白城市更新对象为特定城市建成区内的旧工业区、旧贸易区、旧室第区、城中村和旧屋村等，统称为“四旧”。

③按照城市更新相干划定，老旧住区革新必需100%权力人、100%面积赞成并签订《拆迁抵偿安设和谈》，方能肯定实行主体。在2010年深圳市规土委第一批城市更新打算中，有8个老旧室第小区获批，除户数较少的鹤塘小区在2016年9月终究谈妥最先施工，其它项目均陷在“拉锯战”中，此中木头龙项目最为着名，呈现业主“双上访”等影响社会治安问题。

④2018年深圳市人平易近当局公布《关在深化住房轨制鼎新加速成立多主体供给多渠道保障租购并举的住房供给与保障系统的定见》，今朝已构成年度新供给用地、棚户区革新、城市更新配建、财产园区配建等多渠道公共住房供给机制。

⑤2019年深圳市出台《深圳市人平易近当局关在棚户区革新工作权柄调剂的决议》《深圳市人平易近当局办公厅关在贯彻落实深圳市人平易近当局关在棚户区革新工作权柄调剂决议的实行定见》，将棚户区革新项目触及的部门审批治理权柄由市计划和天然资本主管部分调剂到市住房扶植主管部分与城市更新主管部分。

⑥《深圳市撤除重建类城市更新单位计划编制手艺划定》从2010年最先编制，在2011年正式公布试行，历经多年跟踪实践反馈，2015年修订版经由过程市计划主管部分营业会审查，经普遍收罗各方定见，2018年发布正式版，进程中堆集了丰硕的存量计划编制手艺经验。

⑦2018年，住建城乡扶植部办公厅等发布《关在申报2019年棚户区革新打算使命的通知》，提出严酷把好棚改规模和尺度，总结为“六个严禁”：严禁将房地产开辟、城市根本举措措施扶植等项目打包纳入棚改；严禁将因道路拓展、汗青街区庇护、文化补葺等拆迁革新衡宇的项目纳入棚改；严禁将农村危房革新项目纳入棚改；严禁将房龄不长、布局比力平安的栖身楼纳入棚改；严禁将棚改政策笼盖到一般建制镇；严禁将小区美化亮化、居平易近衡宇外立面整治等项目纳入棚改。

参考文献：

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[6]深圳市住房和扶植局.深圳市棚户区革新项目专项计划编制手艺划定（试行）[Z].2019-03-15.

[7]深圳市住房和扶植局.深圳市棚户区革新项目专项计划审批操作法则（试行）[Z].2019-03-22.

[8]金秋平.城市无机更新下城市棚户区革新中公共空间的重构[D].西南交通年夜学,2016.

[9]姚秀利.步履导向的棚户区革新计划编制方式切磋——以南京江北新区为例[J].城市计划,2019,43(05):61-66.

论文写作基在项目组编制的《深圳市棚户区革新项目概念计划编制手艺指引》（试行）、《深圳市棚户区革新项目专项计划编制手艺划定》（试行）等文件。

主管部分：深圳市住房和扶植局；

编制部分人员：深圳市城市计划设想研究院计划二所，宜居城市计划设想研究中间，荆万里、周亚琦、董恬、王鹏、朱超、金松霖、胡鹏、侯胜强、林冰雪等作者

朱超，哈尔滨工业年夜学城市计划硕士，现就职在深圳市城市计划设想研究院

单樑，深圳市城市计划设想研究院副院长、城市设想总监

编纂、排版 / 陈程

插画 / 王彦妍